حکمرانی فضای مجازی؛ مسئله فقط یک ستاد نیست، مسئله مرجعیت تصمیم است

یادداشت مهمان- امیر مظاهری پژوهشگر و فعال رسانه: در حکمرانی عمومی، گاهی پرسش مهم‌تر از اینکه «چه تصمیمی گرفته می‌شود»، این است که «چه نهادی، بر اساس کدام صلاحیت و از چه فرآیندی، آن تصمیم را اتخاذ می‌کند». این تمایز در حوزه فضای مجازی اهمیتی دوچندان دارد؛ چراکه فضای مجازی دیگر یک حوزه صرفاً فناورانه یا ارتباطی نیست، بلکه به یکی از زیرساخت‌های اصلی اقتصاد، فرهنگ، امنیت، رسانه، ارتباطات اجتماعی و حتی اعمال حاکمیت تبدیل شده است. تصمیمی که در این حوزه اتخاذ می‌شود، می‌تواند همزمان بر حقوق میلیون‌ها کاربر، فعالیت هزاران کسب‌وکار، سرمایه‌گذاری در اقتصاد دیجیتال، امنیت کشور و مناسبات اجتماعی اثر بگذارد. از همین رو، مسئله حکمرانی فضای مجازی صرفاً مسئله سرعت تصمیم‌گیری نیست؛ مسئله اصلی، برخورداری کشور از یک نظام تصمیم‌گیری روشن، منسجم، قانونی و پاسخگوست. با چنین نگاهی، بحث‌های اخیر درباره ساختارهای جدید ساماندهی و راهبری فضای مجازی را نباید صرفاً اختلافی اداری میان چند دستگاه یا مناقشه‌ای بر سر عنوان یک ستاد تلقی کرد. مسئله عمیق‌تر از این است و به معماری حکمرانی فضای مجازی در کشور بازمی‌گردد. هنگامی که یک حوزه به اندازه فضای مجازی فرابخشی و چندلایه است، وجود یک مرجع مشخص برای سیاست‌گذاری و هماهنگی کلان، یک ضرورت حکمرانی است، نه یک انتخاب تشریفاتی. شورای عالی فضای مجازی نیز دقیقاً با همین فلسفه شکل گرفت؛ یعنی ایجاد یک نقطه کانونی برای سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در حوزه‌ای که به‌طور همزمان با مجموعه‌ای از نهادها و دستگاه‌های کشور ارتباط دارد.

در احکام تشکیل و استمرار فعالیت شورای عالی فضای مجازی، بر جایگاه کانونی این شورا در مواجهه با تحولات فضای مجازی تأکید شده است و در قوانین و مقررات بعدی نیز این جایگاه تقویت شده است. قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز شورای عالی فضای مجازی را مرجع سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در موضوعات مربوط به فضای مجازی تعیین کرده و برای مرکز ملی فضای مجازی نیز مأموریت‌هایی در زمینه تدوین تقسیم کار نهادی و نحوه حکمرانی این عرصه در نظر گرفته است. این جایگاه یک عنوان تشریفاتی نیست. مفهوم «نقطه کانونی» در حکمرانی به این معناست که در یک حوزه فرابخشی، با وجود حضور دستگاه‌های متعدد، باید یک مرکز مشخص برای تعیین جهت‌گیری‌های کلان و ایجاد هماهنگی وجود داشته باشد. در غیر این صورت، تکثر دستگاه‌ها به‌جای آنکه به تقسیم کار منجر شود، می‌تواند به تکثر مرجعیت تبدیل شود؛ و تکثر مرجعیت یکی از مهم‌ترین عوامل فرسایش حکمرانی است. به همین دلیل، بحث درباره جایگاه شورای عالی فضای مجازی را نباید دفاع سازمانی از یک شورا تلقی کرد. موضوع، دفاع از یک اصل اساسی در حکمرانی است: هر حوزه راهبردی باید مرجع تصمیم‌گیری روشن و قابل شناسایی داشته باشد. اگر یک فعال اقتصادی، پلتفرم، رسانه یا حتی یک دستگاه اجرایی نداند سیاست نهایی در یک موضوع از کدام مرجع ناشی می‌شود، مسئله صرفاً یک ابهام اداری نیست؛ بلکه با مسئله پیش‌بینی‌پذیری، پاسخگویی و اعتماد عمومی مواجه هستیم.

موازی‌کاری؛ وقتی تعدد تصمیم‌گیران، تصمیم‌گیری را سخت‌تر می‌کند

موازی‌کاری در حکمرانی صرفاً به این معنا نیست که دو سازمان یک کار مشابه انجام دهند. موازی‌کاری زمانی به یک آسیب جدی تبدیل می‌شود که چند نهاد درباره یک موضوع واحد، خود را صاحب اختیار در سیاست‌گذاری، تصمیم‌سازی یا هماهنگی بدانند. در چنین شرایطی، حتی اگر همه نهادها با نیت حل مسئله و افزایش کارآمدی شکل گرفته باشند، نتیجه می‌تواند دقیقاً معکوس شود. دستگاه اجرایی با چند برداشت متفاوت از یک مسئله مواجه می‌شود، مسئولیت‌ها میان نهادهای مختلف توزیع می‌شود، فعال اقتصادی نمی‌داند کدام مرجع را باید مبنای تصمیم خود قرار دهد و در صورت بروز خطا نیز مشخص نیست مسئولیت تصمیم متوجه کدام نهاد است.

این مسئله در فضای مجازی حساس‌تر است؛ زیرا فعالان این حوزه به‌شدت به ثبات و پیش‌بینی‌پذیری قواعد نیاز دارند. یک شرکت فناوری یا کسب‌وکار دیجیتال می‌تواند خود را با یک مقرره دشوار نیز تطبیق دهد، اما در برابر وضعیتی که چند مرجع مختلف برداشت‌های متفاوتی از قواعد داشته باشند، امکان برنامه‌ریزی بلندمدت نخواهد داشت. از همین رو، مبارزه با موازی‌کاری را نباید دفاع از یک سازمان در برابر سازمان دیگر تلقی کرد؛ مبارزه با موازی‌کاری، دفاع از اصل پاسخگویی و پیش‌بینی‌پذیری در حکمرانی است. مسئله زمانی جدی‌تر می‌شود که ساختارهای جدید، به‌تدریج از نقش هماهنگ‌کننده یا کارشناسی فراتر روند و در جایگاه سیاست‌گذار یا تصمیم‌گیر قرار گیرند. در چنین وضعیتی، حتی اگر هدف اولیه حل یک مشکل فوری بوده باشد، نتیجه می‌تواند شکل‌گیری چند کانون تصمیم‌گیری در یک حوزه واحد باشد؛ وضعیتی که در بلندمدت هم کارآمدی دولت را کاهش می‌دهد و هم مسئولیت‌پذیری نظام حکمرانی را مخدوش می‌کند.

کارشناسی با سیاست‌گذاری یکی نیست

در اینجا باید میان «ایجاد یک ساختار کارشناسی و هماهنگ‌کننده» و «ایجاد یک مرجع موازی سیاست‌گذاری» تفاوت گذاشت. دولت به‌عنوان قوه مجریه برای حل مسائل اجرایی و فوری کشور، طبیعتاً نیازمند ستادها، کارگروه‌ها و سازوکارهای کارشناسی است و اصل تشکیل چنین ساختارهایی فی‌نفسه محل اشکال نیست. مسئله از جایی آغاز می‌شود که ساختاری که با عنوان هماهنگی یا کارشناسی شکل گرفته، به‌تدریج وارد حوزه تصمیم‌گیری کلان شود یا حدود اختیارات آن با نهادهای دارای صلاحیت قانونی تداخل پیدا کند. در این شرایط، دیگر نمی‌توان مسئله را صرفاً یک ضرورت اجرایی دانست؛ بلکه باید نسبت آن ساختار با معماری قانونی حکمرانی کشور روشن شود. تجربه اخیر درباره «ستاد ساماندهی و راهبری فضای مجازی» نیز از همین منظر قابل بررسی است. اصل تلاش برای ایجاد هماهنگی و ساماندهی در فضای مجازی را نمی‌توان نادیده گرفت و حتی ضرورت چنین هماهنگی‌ای قابل انکار نیست؛ اما پرسش اساسی این است که این هماهنگی در چه سطحی انجام می‌شود و حدود اختیار آن کجاست. اگر یک ساختار مأموریت کارشناسی داشته باشد، باید در همان سطح کارشناسی باقی بماند و پیشنهادهای خود را از مسیر مراجع قانونی دنبال کند. اما اگر قرار باشد به یک مرجع مستقل برای سیاست‌گذاری یا تصمیم‌گیری الزام‌آور تبدیل شود، ناگزیر باید مبنای حقوقی آن و نسبتش با شورای عالی فضای مجازی و سایر مراجع قانونی به‌صورت روشن مشخص شود.

اهمیت این موضوع پس از اصلاح ساختار ستاد نیز بیشتر آشکار شد. با توجه به اصلاحات صورت‌گرفته، ستاد در قالب ارائه پیشنهاد و گزارش کارشناسی تعریف شده و اختیار تصمیم‌گیری و صدور مصوبه مستقل برای آن محدود شده است. این تحول، فارغ از مناقشات پیرامون اصل تشکیل ستاد، یک پیام مهم برای نظام حکمرانی دارد: مرز میان کار کارشناسی و تصمیم‌گیری الزام‌آور باید روشن، شفاف و قابل دفاع باشد. در واقع، مسئله اصلی نه عنوان یک ستاد است و نه حتی اصل وجود آن؛ مسئله، مرز میان «کارشناسی»، «هماهنگی»، «سیاست‌گذاری» و «تصمیم‌گیری الزام‌آور» است. هرچه این مرزها روشن‌تر باشند، هم دولت امکان اقدام مؤثرتر خواهد داشت و هم از شکل‌گیری نهادهای موازی جلوگیری می‌شود.

خلأ تصمیم‌گیری را نمی‌توان با ساختارهای موازی پر کرد

اما نقد ساختارهای موازی زمانی کامل خواهد بود که یک واقعیت دیگر نیز با صراحت مورد توجه قرار گیرد: اگر شورای عالی فضای مجازی قرار است نقطه کانونی حکمرانی این عرصه باشد، این جایگاه باید در عمل نیز فعال و مؤثر باشد. یک نهاد نمی‌تواند صرفاً در اسناد و احکام، مرجع اصلی سیاست‌گذاری معرفی شود اما در عمل، فرآیند تصمیم‌گیری درباره مسائل مهم این حوزه برای مدت طولانی در وضعیت تعلیق قرار داشته باشد. آیین‌نامه داخلی شورای عالی فضای مجازی نیز بر برگزاری منظم جلسات تأکید کرده است. بنابراین، فعال بودن شورا صرفاً یک مطالبه سازمانی برای حفظ جایگاه یک نهاد نیست؛ بلکه بخشی از الزامات حکمرانی منسجم در حوزه‌ای است که تحولات آن با سرعت بسیار زیادی رخ می‌دهد. اگر شورای عالی فضای مجازی به‌صورت منظم تشکیل شود، مسائل راهبردی و فوری کشور را در دستور کار قرار دهد، اختلاف میان دستگاه‌ها را در همان ساختار حل کند و مصوبات آن نیز با سازوکار روشن به مرحله اجرا برسد، بخش قابل توجهی از انگیزه برای شکل‌گیری ساختارهای جایگزین و موازی کاهش پیدا خواهد کرد.

به بیان دیگر، یکی از راه‌های مقابله با موازی‌کاری، صرفاً جلوگیری از ایجاد نهادهای جدید نیست؛ بلکه باید ساختار اصلی حکمرانی را آن‌قدر فعال، چابک و مسئله‌محور کرد که خلأ تصمیم‌گیری ایجاد نشود. این نکته از آن جهت اهمیت دارد که فضای مجازی منتظر ساختارهای اداری نمی‌ماند. هوش مصنوعی، پلتفرم‌ها، اقتصاد دیجیتال، حکمرانی داده، امنیت سایبری و تحولات رسانه‌ای با سرعتی بسیار بیشتر از چرخه‌های معمول اداری در حال تغییرند. بنابراین، اگر ساختار اصلی تصمیم‌گیری نتواند متناسب با این سرعت فعال باشد، طبیعی است که دستگاه‌های مختلف برای پاسخ به مسائل فوری به سمت ایجاد سازوکارهای جدید حرکت کنند. راه‌حل این وضعیت، تکثیر ساختارها نیست؛ احیای کارآمدی ساختار اصلی است.

دولت قوی، دولتِ بی‌نیاز از ساختار موازی است

در این میان، نباید جایگاه دولت و ضرورت اقتدار اجرایی آن را در برابر جایگاه شورای عالی فضای مجازی قرار داد. چنین دوگانه‌ای اساساً دوگانه دقیقی نیست. دولت قوی، دولتی نیست که همه سطوح سیاست‌گذاری و اجرا را در یک ساختار متمرکز کند؛ دولت قوی دولتی است که مسئولیت‌هایش روشن باشد و ابزار قانونی کافی برای اجرای آنها در اختیار داشته باشد. شورای عالی فضای مجازی نیز قرار نیست جای دولت را در اجرا بگیرد. کارکرد اصلی شورا، سیاست‌گذاری و هماهنگی کلان در حوزه‌ای است که ذاتاً فرابخشی است، در حالی که دولت باید مسئولیت اجرای سیاست‌ها و اداره امور اجرایی کشور را برعهده داشته باشد. هرچه این مرز روشن‌تر باشد، هم دولت کارآمدتر خواهد بود و هم شورا می‌تواند وظیفه اصلی خود را بهتر انجام دهد. در واقع، قرار دادن دولت و شورای عالی فضای مجازی در مقابل یکدیگر، مسئله را از مسیر اصلی منحرف می‌کند. دولت برای اجرای سیاست‌های فضای مجازی به اختیارات و ابزارهای کافی نیاز دارد و شورای عالی برای ایفای نقش خود به فعال بودن و کارآمدی نیازمند است. این دو نه رقیب یکدیگر، بلکه دو جزء متفاوت از یک معماری حکمرانی هستند.

اقتدار دولت نیز دقیقاً از همین‌جا ناشی می‌شود: از اینکه مشخص باشد دولت در چه حوزه‌ای مسئول است، در چه حوزه‌ای اختیار دارد و در برابر چه عملکردی باید پاسخگو باشد. توسعه ساختارهای موازی الزاماً اقتدار دولت را بیشتر نمی‌کند؛ گاهی برعکس، با افزایش تداخل وظایف، مسئولیت دولت را مبهم‌تر می‌کند.

در مواجهه با سکوها، مرز صلاحیت‌ها باید حفظ شود

این تفکیک در مسئله مواجهه با سکوها و کسب‌وکارهای دیجیتال نیز اهمیت زیادی دارد. تصمیم درباره فعالیت یک سکو ممکن است همزمان ابعاد تنظیم‌گری، اقتصادی، امنیتی و قضایی داشته باشد. از این رو، نمی‌توان همه این سطوح را در یک عنوان کلی به نام «حکمرانی فضای مجازی» ادغام کرد. سیاست‌گذاری کلان باید در جایگاه خود انجام شود، تنظیم‌گری باید در حدود صلاحیت نهادهای مربوط صورت گیرد، دستگاه اجرایی باید مسئول اجرای مقررات باشد و هرجا موضوع واجد ماهیت قضایی باشد، رسیدگی باید از مسیر مراجع قضایی و قانونی دنبال شود. این تفکیک به معنای کند کردن برخورد با تخلفات نیست؛ اتفاقاً برعکس، هرچه حدود صلاحیت‌ها روشن‌تر باشد، برخورد با تخلف نیز سریع‌تر و قابل دفاع‌تر خواهد بود. در ساختار مبهم، هر اقدام ممکن است با مناقشه درباره صلاحیت مواجه شود؛ اما در ساختار روشن، هم تصمیم سریع‌تر اتخاذ می‌شود و هم مسئولیت آن مشخص است. حکمرانی مؤثر به معنای تصمیم‌گیری سریع و بی‌قاعده نیست؛ به معنای تصمیم‌گیری سریع در چارچوب صلاحیت روشن است.

وفاق نهادی یعنی همه در یک زمین قانونی بازی کنند

در شرایطی که کشور با مسائل پیچیده امنیتی، اقتصادی و اجتماعی مواجه است، وفاق ملی نیز باید فراتر از توافق سیاسی میان مسئولان تعریف شود. یکی از مهم‌ترین مظاهر وفاق، پذیرش قواعد مشترک تصمیم‌گیری و حل اختلاف در چارچوب نهادهای قانونی است. فضای مجازی دقیقاً از جمله حوزه‌هایی است که اختلاف نظر درباره آن طبیعی است، اما اختلاف نظر نباید به تکثر بی‌قاعده مراکز تصمیم‌گیری منجر شود. اگر دولت، مجلس، قوه قضائیه و سایر نهادهای مرتبط بتوانند دیدگاه‌های متفاوت خود را در یک ساختار مشخص و قانونی به تصمیم مشترک تبدیل کنند، همین فرآیند می‌تواند یکی از مهم‌ترین مصادیق وفاق نهادی در کشور باشد.

وفاق واقعی به معنای حذف اختلاف نظر نیست؛ بلکه به معنای ایجاد سازوکاری برای مدیریت اختلاف نظر است. در چنین نگاهی، شورای عالی فضای مجازی می‌تواند محل جمع شدن دیدگاه‌های مختلف و تبدیل آنها به سیاست‌های کلان و هماهنگ باشد. به همین دلیل، تقویت جایگاه شورا را نباید در چارچوب رقابت نهادی تفسیر کرد. هر اندازه قواعد تصمیم‌گیری روشن‌تر و مرجعیت نهادی مشخص‌تر باشد، امکان وفاق و همکاری میان دستگاه‌ها نیز بیشتر خواهد شد.

بازگشت به قانون، بازگشت به کارآمدی است

در نهایت، مسئله امروز حکمرانی فضای مجازی بیش از آنکه «کمبود نهاد» باشد، «کمبود انسجام نهادی» است. کشور برای هر مسئله جدید الزاماً به یک ستاد جدید نیاز ندارد؛ بلکه نیازمند آن است که ساختارهای موجود، تقسیم کار خود را روشن کنند، شورای عالی فضای مجازی نقش کانونی خود را فعالانه ایفا کند، دولت در حوزه اجرا از اختیار و مسئولیت کافی برخوردار باشد و دستگاه‌های مختلف نیز از ورود به قلمرو صلاحیت یکدیگر پرهیز کنند. از همین منظر، بازگشت به قانون را نباید به معنای کند کردن فرآیند تصمیم‌گیری یا ایجاد محدودیت برای دولت تلقی کرد. قانون در یک نظام حکمرانی کارآمد، ابزاری برای افزایش سرعت و کیفیت تصمیم‌گیری است؛ زیرا مشخص می‌کند چه کسی، در چه موضوعی، با چه اختیاری و در برابر چه مرجعی مسئول است.

آنچه تصمیم‌گیری را کند می‌کند، الزاماً قانون نیست؛ بلکه ابهام در صلاحیت‌ها، تعدد مراجع و تداخل وظایف است. بر همین اساس، شاید مهم‌ترین مطالبه در شرایط کنونی نه حذف یک عنوان و جایگزینی عنوانی دیگر، بلکه بازسازی نظم تصمیم‌گیری در فضای مجازی باشد؛ نظمی که در آن مرجع سیاست‌گذاری مشخص، مسئولیت اجرایی روشن، حدود تنظیم‌گری معلوم و مسیر رسیدگی قضایی نیز شفاف باشد. اگر چنین معماری‌ای شکل بگیرد، هم از موازی‌کاری جلوگیری خواهد شد و هم دولت با قدرت و اطمینان بیشتری می‌تواند مسائل فوری فضای مجازی را مدیریت کند. فضای مجازی امروز بیش از هر زمان دیگری به تصمیم‌گیری سریع نیاز دارد، اما سرعت تصمیم‌گیری نباید به قیمت ابهام در صلاحیت‌ها تمام شود. کشور به هماهنگی نیاز دارد، اما هماهنگی نباید با موازی‌سازی اشتباه گرفته شود. دولت به اقتدار نیاز دارد، اما اقتدار پایدار از مسیر قانون و مسئولیت‌پذیری حاصل می‌شود. و شورای عالی فضای مجازی نیز زمانی می‌تواند نقش تاریخی خود را ایفا کند که از یک عنوان در ساختار اداری فراتر رفته و به یک مرجع فعال، منظم و مؤثر برای سیاست‌گذاری و هماهنگی کلان تبدیل شود.

در نهایت، مسئله این نیست که «کدام ستاد باید تصمیم بگیرد»؛ مسئله این است که نظام حکمرانی کشور باید به نقطه‌ای برسد که دقیقاً معلوم باشد چه کسی، در چه سطحی، بر اساس کدام صلاحیت و با چه سازوکار پاسخگویی درباره آینده فضای مجازی تصمیم می‌گیرد. پاسخ روشن به همین پرسش، نقطه آغاز حکمرانی منسجم، پیش‌بینی‌پذیر و کارآمد در فضای مجازی خواهد بود.